国务院法制办副主任袁曙宏谈食品安全：严厉执法

　　编者按：近日，国务院法制办袁曙宏副主任发表了题为“没有严厉执法 就没有食品安全”的文章，文章指出不严厉执法，不足以遏制当前食品安全事件高发频发态势；不严厉执法，不足以迫使一些不良企业重塑职业道德；不严厉执法，任何监管体制的调整、执法人员的增加和技术手段的更新都无法保证食品安全。
　袁曙宏：没有严厉执法 就没有食品安全
　　【阅读提示】
　　基层和一线确实存在执法人员不足、执法经费不够、技术装备缺乏的问题，一定程度上影响了食品安全监管成效，应当尽快予以解决。但这似乎不是食品安全事件多发高发的主要原因。如果不严厉执法，那么体制再顺、人员再多、经费再足、设备再新也是徒劳。
　　要保证严厉执法，就必须全面落实地方政府、监管部门及其工作人员的严格责任，建立健全明确清晰的监管责任体系。企业是食品安全的第一责任人，严厉执法的对象首先是食品企业。不严厉执法，不足以确立食品安全法的高度权威。
　　乱世用重典，盛世治乱也要用重典。要以严厉执法保障食品安全。不严厉执法，就既不能治标，也不能治本；既不可能有近期的食品安全，也不可能有中期的食品安全，同样不可能有远期的食品安全。应以严厉执法为中心环节，推动执法理念、执法方式和执法体制的深入转变，努力争取食品安全形势的根本好转。
　　一、非严厉执法不能有效治理食品安全之乱
　　执法宽严的抉择，当以社会需要和人民意愿为标准，审时度势，依法而行。当前我国食品安全的严峻形势和人民群众的普遍担忧，要求我国食品安全执法必须严厉
　　（一）不严厉执法，不足以遏制当前食品安全事件高发频发态势。虽然我国目前食品生产经营中发生的问题，与经济社会发展水平密切相关，也是西方国家在发展过程中大都要经历的一个发展阶段，但我们无疑必须下最大的决心、尽最大的努力，尽快缩短这个必经阶段的时间跨度，尽快遏制食品安全事件高发频发的势头。因为人民群众无法接受食品安全问题的“常态化”，我们的食品产业难以在信任危机中做大做强，中国的国家形象也经不起食品安全问题的反复“抹黑”。要像严厉治理矿难、酒驾这些顽疾一样治理食品安全问题，像始终保持“严打”高压态势抓社会治安一样抓食品安全，下猛药、出重拳，“以霹雳手段，显菩萨心肠”，通过严厉打击食品违法犯罪行为，给人民群众食品安全以保障，给加快食品行业产业结构转型升级以契机，给提高政府公信力和执行力以信心。
　　（二）不严厉执法，不足以迫使一些不良企业重塑职业道德。稳定、长久的食品安全，最终取决于全体食品企业秉持良好职业道德，守法自律、诚信经营。但在现阶段，我国的食品企业离这一目标还有很长的路要走。企业追求利润最大化、成本最小化的本质，决定了仅靠道德、良心难以有效制止其违法行为，仅靠常规执法也不足以矫正其长期形成的行为惯性。只有严字当头，重典治乱，才能让无良企业付出难以承受的代价，让一般企业不敢越过违法的红线，让守法企业获得遵守制度的红利，从而使企业道德在公平正义的法治环境下萌芽生长，使企业诚实守信逐步成为经营准则和行为习惯。否则，企业越讲道德，良币被劣币驱逐的可能就越大。
　　（三）不严厉执法，不足以确立食品安全法的高度权威。解决食品安全问题，根本上要靠法治，这是世界各国的普遍经验。食品安全法越有权威，食品安全就越有保障。我国2009年施行的食品安全法及其实施条例，其理念和制度的实践性、科学性、先进性得到了国内外的普遍认可，并被美国起草《2009年食品安全加强法案》时所借鉴。然而，法律的生命在于执行和遵守，再科学、再先进的法律，若得不到有效实施，就只能是一纸空文。只有通过持之以恒、公平公正的严厉执法，才能真正确立食品安全法的高度权威，使食品领域的企业守法经营成为常态乃至自觉，进而推动全社会对法律的信仰和敬畏，逐步树立起宪法法律至上的权威和尊严。
　　（四）不严厉执法，任何监管体制的调整、执法人员的增加和技术手段的更新都无法保证食品安全。关于食品安全监管体制问题，是一个部门集中监管好，还是多个部门综合协调监管好？是按品种监管好，还是分段监管好？综观世界各国实践，都是根据各自国情建立最适合本国的监管体制，很难得出一个孰优孰劣的结论。至于执法力量和技术装备，客观地说，基层和一线确实存在着执法人员不足、执法经费不够、技术装备缺乏的问题，并在一定程度上影响了监管成效，应当尽快予以解决。但这似乎不是当前食品安全事件多发高发的主要原因。像发生“三聚氰胺”、“瘦肉精”这样涉案企业多、波及范围广、持续时间长的恶性违法事件，又岂能简单归咎于“体制不顺”和“缺人”、“少钱”、“无设备”？如果不严厉执法，该查不查、该办不办、机制麻木、制度休眠，放任食品违法犯罪行为滋生蔓延，那么体制再顺、人员再多、经费再足、设备再新，我们的食品安全仍只能是水中月、镜中花。
　　二、以严厉执法促企业严格守法
　　企业是食品安全的第一责任人，严厉执法的对象首先是食品企业。严厉执法本质上要求有法必依、执法必严、违法必究，具体要做到“两严、两从”
　　（一）要严密执法。执法要全覆盖，无疏漏。一是环节、要素、过程全覆盖。要对食用农产品的种养殖、食品生产、食品流通和餐饮服务等各个环节，对食品添加剂、饲料、农药等影响食品安全的各个要素，对许可、管理、处罚、问责等整个监管过程全面实行严厉执法。二是主体全覆盖。既要管好大企业，也要管住小作坊；既要监管合法主体，也要肃清非法主体；既要对所有的食品生产经营者建立食品安全信用档案，又要坚决防止档案管理流于形式，及时把污点企业纳入黑名单重点监管。三是违法行为全覆盖。要部门联手、上下联动，尤其是在环节衔接、层级分界的地方，要避免出现监管空白，不使任何违法行为、特别是不使任何一项严重违法犯罪行为逃脱监管和惩处，做到食品安全事故百分之百查处。
　　（二）要严格执法。执法人员要铁面无私、铁腕治乱。一是执法态度要严、要公。对食品安全违法行为，只要一经发现，一律依法严惩，决不允许姑息纵容，决不允许下不为例，决不允许徇私保护。同时要严格依据法定权限和程序执法。二是执法手段要硬、要实。要多主动出击、排查隐患，少被动执法；要多进行不定期、突击性现场检查，特别是对重点品种、重点经营主体的高频次严查，少进行预告后检查；要多去生产经营现场随机抽样检验，少让企业送样检验。
　　（三）要从重执法。对食品违法犯罪行为要在法律规定的处罚种类、幅度内，依上限顶格惩处。一是对有故意非法添加等严重违法行为的企业，要一律吊销证照、罚没设备。二是对企业负有直接责任的人员，要依法实施5年禁业处罚，并可在行业内部建立黑名单制度；构成犯罪的，依照刑法予以严惩，后果特别严重或者致人死亡的，可处无期徒刑直至死刑。三是对企业违法行为依法应当予以罚款的，要在法定幅度内依上限开出顶格罚单。四是对存在安全隐患的企业，要责令立即纠正，必要时应责令停产停业整顿。
　　（四）要从快执法。对发现的食品安全违法行为，一是要在第一时间启动应急程序和采取控制措施，防止危害进一步扩大；二是要在第一时间公布违法行为及其相关情况，防止公众恐慌和谣言扩散，保证执法信息公开透明；三是要在查明事实后在法定最短时限内予以惩处，并在第一时间公布，以有力威慑违法犯罪分子，充分发挥舆论正面引导效应。
　　三、以全面责任制保证严厉执法
　　县级以上地方政府对本地区食品安全监管负总责，相关监管部门各负其责。要保证严厉执法，就必须全面落实地方政府、监管部门及其工作人员的严格责任，建立健全明确清晰的监管责任体系
　　（一）要全面明确地方政府、监管部门和每一个执法人员的监管责任。食品安全监管工作要像社会治安综合治理责任制、煤矿安全生产责任制那样，实行最严格的责任制，纵向到底、横向到边，以责任撬动监管体制机制发挥最大合力，倒逼各项法律制度得到严格执行和遵守。一是要通过逐级签订责任书的形式，明确国务院有关部门、各省级人民政府和市县人民政府在食品安全监管方面的严格责任，把各级政府的职责、权限逐级确认下来，尤其是要严格落实县级以上地方政府行政首长、特别是市县政府行政首长作为食品安全监管第一责任人的责任，以及地方政府食品安全委员会的责任，将其纳入地方经济社会发展规划和政府目标考核、绩效考核评价体系，作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。二是县级以上地方政府要与本级食品安全监管部门签订责任书，明确每一项监管职责，确保不留下任何监管死角和职责空白，同时防止职责交叉。三是市县政府监管部门要与每一个监管执法人员签订责任书，要使辖区内每一个区域、每一个企业、每一个环节都有专人负责，以保证责任易追溯、可追究。
　　（二）要对地方政府和监管部门的违法失职人员严格追究责任。一是要依据《食品安全法》及其实施条例和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对县级以上地方人民政府在食品安全监管中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分；同时对行政首长严格问责。对县级以上食品安全监管部门不履行法定职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。要以更坚决的态度、更过硬的举措和更大的力度，确保食品安全事故责任人全部得到追究。二是要依据刑法规定，对在重大食品安全事故中犯有“食品安全监管渎职罪”的人员，以及犯有“贪污贿赂罪”、“徇私舞弊罪”等犯罪行为的行政执法人员，坚决从重从快予以严惩，严禁以罚代刑、有案不移。三是要依据食品安全监管责任书，对没有完成约定任务或没有履行好约定职责的单位和个人追究责任，并责令其尽快整改。
　　（三）要深入开展食品安全监管考核评价工作。应抓紧建立食品安全监管考核评价制度，颁布具体办法，明确内容、标准和程序，以指导和推进地方、部门的考评工作。一是要加强对“打击非法添加”、“瘦肉精”等集中整治工作的考评，以及对于食品安全监管薄弱环节和问题多发地区的考评。要突出重点，以点带面，推动考评工作全面深入开展。二是要注重对日常监管工作的考评，通过开展定期或不定期抽查、暗访、监察，开通24小时投诉举报热线，充分发挥媒体监督、网上监督、人民群众监督的作用，对食品安全监管进行全面考核、评价和监督，切实防止“运动式监管”和“一阵风执法”。三是要重视考评过程和结果的公开公平公正，注重阳光考评和公众参与，对考评成绩优异的要给予奖励，不合格的要批评教育并进行问责，以充分发挥考评在推进食品安全监管工作中的“抓手”作用。
　　（作者为国务院法制办公室副主任）