国家工商总局：加强监管保健食品等违法广告发布管理工作

认清形势　 坚定信心
努力开创广告监管工作新局面
----在全国工商系统广告监管工作座谈会上的讲话
（2010年4月26日）

　　　　　　　  　　　　　国家工商总局副局长 刘凡

同志们：

    今天,我们在这里召开全国工商系统广告监管工作会议，主要任务是，深入贯彻党的十七大、十七届三中、四中全会、中央经济工作会议和全国工商行政管理工作会议精神，总结交流广告监管工作经验，进一步部署落实2010年虚假违法广告专项整治工作。

    同志们，2010年4月14日，青海玉树遭遇了7.1级特大地震，目前已有2200多人遇难，上万人受伤。在这里，我们向地震遇难同胞表示深切的哀悼，向幸存者和受灾群众表示诚挚的慰问！

    这次会议在美丽的江城武汉召开，得到了湖北省委、省政府的高度重视和大力支持。湖北省副省长张通同志在百忙之中亲临会议；整治虚假违法广告部际联席会议10个部委、中央主要新闻单位和地方有关新闻单位也派员出席了今天的会议。湖北省工商局的同志们为这次会议做了大量筹备工作。我代表国家工商总局，对湖北省委、省政府长期以来重视和关心工商行政管理工作，对部际联席会议成员单位的大力支持，对新闻界朋友们关注和宣传广告监管工作，对湖北省工商局的同志们为开好这次会议付出的辛勤劳动，表示衷心的感谢！下面，我讲几点意见。

一、认清形势，进一步明确广告监管的任务

    大家知道，去年是我国经济发展最为困难的一年。国际金融危机发生以来，中央果断采取了一系列应对措施，保增长、保民生、保稳定，促投资、扩消费、调结构，我国经济率先在世界上实现回升向好。今年是我国继续应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展、加快转变经济发展方式的关键一年，也是经济社会发展最为复杂的一年。温家宝总理在政府工作报告中强调今年要抓好八个方面的工作，其中扩大居民消费、加快服务业发展、促进社会和谐进步、努力建设人民满意型政府等四个方面，都与广告监管工作密切相关，客观上要求工商部门必须在维护良好的广告市场秩序上狠下功夫，在推进广告业加快发展上多出思路。广告作为直接服务于经济社会发展的重要产业，在服务生产、引导消费、推动经济增长和社会和谐进步等方面具有重要作用，在新形势下进一步做好广告监管工作，对于营造良好的市场环境、提振消费信心，保持经济平稳较快发展，推进经济发展方式转变，具有十分重要的意义。

    当前新形势对广告监管工作提出了新要求、新任务，需要我们站在新的起点上，认真总结近年来广告监管的经验与成效，客观分析存在的不足与差距，进一步提高广告监管的能力和水平，推动广告市场整治工作取得更大成效，为促进广告市场秩序根本好转和广告业健康发展做出新贡献。前不久，第十四届中国东西部合作与投资贸易洽谈会在西安市召开，我在新设立的中国东西部广告产业馆中看到不少的新鲜事物，特别是新技术、新材料在广告行业的应用以及新创意的提出，让人耳目一新，开拓了眼界，启发了思路。近年来很多省（市）工商局广告监管干部变动较大，全国性的广告监管会议也多年未开，我相信这次会议一定会为大家提供一个相互学习、交流借鉴的机会。

二、近年来广告监管工作取得的主要成绩

    自2005年整治虚假违法广告专项行动开展以来，全国各级工商机关按照党中央、国务院的部署和要求，以科学发展观为指导,围绕广告市场整治重点，深入开展专项整治，坚持标本兼治、多措并举、打防结合、综合治理，不断加大整顿规范力度，努力服务经济社会发展大局，广告监管工作不断取得新成效。

    一是促进了广告业健康发展。近年来各级工商机关按照科学发展观的要求，立足监管、着眼发展，把加强监管与促进行业发展统一到促进各类广告市场主体健康发展，统一到贯彻执行国家经济结构和产业调整政策，统一到促进广告业转变发展方式，统一到营造良好的发展环境，加强广告市场准入与退出管理，提高广告经营单位资质水平；引导广告经营结构调整，提升广告专业化服务水平；鼓励支持广告企业做大做强，增强市场竞争力；促进广告技术和经营理念创新，推动新兴广告媒体发展与规范；指导行业加强自律，树立广告业形象；健全广告法律制度，维护广告市场秩序，有力地促进了广告业协调、健康、可持续发展。30多年来，中国广告业取得了世人瞩目的成就，每年以两位数的平均增长率快速发展，截至2009年底，全国广告经营额突破2000亿元，广告经营单位增加到20多万户，广告从业人员达到130多万人，广告业已经在中国社会进步、经济发展中确立了不可或缺的行业地位。实践证明，监管提高了广告业诚信度，提升了行业整体素质，促进了广告产业的跨越，是广告业稳定持续发展的重要保障。

    二是虚假违法广告得到有效治理。几年来，全国各级工商部门按照总局的部署和要求,在当地党委、政府的领导和支持下，在有关部门密切配合和通力合作下，持续深入开展虚假违法广告专项整治行动，始终把直接关系人民群众健康安全的医疗、药品、保健食品广告作为整治重点，坚持整顿与规范并举，专项整治与日常监管相结合，加强广告日常监测检查，全面准确掌握广告发布动态，对违法广告做到早发现、早制止、早查处；加强广告发布环节监管，会同媒体主管部门指导监督媒体单位健全广告管理制度，落实广告审查责任，推动建立发布虚假违法及不良广告的责任追究制；强化源头治理,积极配合支持行业管理部门对违法广告涉及的产品和广告主采取行政强制措施，共同加大案件查处力度，严厉打击虚假违法广告。2005年以来全国工商部门共查处各类广告违法案件28.5万件,违法率高、违法量大、群众意见最为集中的药品、保健食品、医疗广告得到了有效治理，整顿规范广告市场秩序不断取得新的成效。

    三是形成了综合治理的良好局面。近年来我们建立了整治虚假违法广告部际联席会议制度，形成了齐抓共管、联合监管的局面。联席会议成员单位按照职责分工，发挥各自职能优势，强化各项监管措施，协调配合更加密切，信息沟通更加顺畅，综合治理效果更加明显。工商部门积极发挥牵头作用，会同有关部门加强广告市场监管；党委宣传部门加强媒体广告导向的管理，及时通报媒体广告的苗头性、倾向性问题；广播影视、新闻出版部门严肃处理发布虚假违法广告的新闻媒体，追究有关责任人的责任；卫生行政、药品监督、中医药管理部门采取行政措施，加大虚假违法广告涉及产品、企业和医疗机构的监管力度；政府新闻办积极协调有关部门及时删除、关闭网上非法涉性和低俗不良广告以及非法网站；通信管理部门主动协助工商等部门清理整治非法网站；公安机关严厉打击发布虚假广告的犯罪行为，会同工商部门查处为淫秽色情网站提供广告代理服务的网络代理商；监察机关、纠风部门将虚假违法广告列为治理行业不正之风的重要内容，支持监管执法部门严格执法。实践证明，联席会议制度在广告监管中发挥了不可替代的重要作用。

    四是立法立规有了新突破。2005年以来，总局制定和修改完善了《广告管理条例实施细则》、《医疗广告管理办法》、《药品广告审查发布标准》、《医疗器械广告审查发布标准》等14个部门规章，联合或单独发布有关整顿规范广告市场秩序的规范性文件87件，建立了《违法广告公告制度》、《食品广告监管制度》等8项广告监管制度，并承担完成了《广告法》的修订任务。《广告法（修订送审稿）》已按期报送国务院法制办。修订送审稿对现行《广告法》进行了较大修改，涉及了社会关注的问题以及监管执法的难点问题，在调整范围、广告内容准则、未成年人保护、广告代言人法律责任、互联网等新媒体广告规则、加强行业自律、加大监管执法力度等方面做了修改完善。地方广告立法也不断取得新进展，继重庆、浙江出台广告管理条例后，江苏、云南积极起草制定了地方广告管理法规，为进一步加大广告监管执法力度提供了强有力的法制保障，同时各地积极制定地方广告监管制度和规范，大力推进了广告监管制度化、规范化、程序化和法治化。

    五是服务大局意识显著增强。各地工商部门紧紧围绕促进经济发展大局，贯彻落实中央应对国际金融危机、保增长保民生保稳定的决策部署，在四川汶川特大地震抗震救灾、清查A型肉毒毒素、三鹿婴幼儿问题奶粉、防控甲型H1N1流感等重大突发事件，以及在北京奥运会、新中国成立60周年等一系列重大活动中，进一步增强了责任意识、大局意识、服务意识，积极发挥职能作用，加强广告市场监管，规范广告发布行为，为维护市场秩序、营造良好市场环境做出了贡献。与此同时，积极配合有关部门开展银行卡、各类纪念章以及人民币相关广告监管，开展计划生育药械市场整治、互联网医疗保健和药品信息专项整治、互联网和手机媒体低俗之风专项整治、药品安全专项整治，打击利用互联网等媒体发布虚假药品广告行为，净化文化环境、整治不良广告，取得了良好成效。

三、当前广告监管工作面临的主要问题

    在肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，广告监管工作中仍然存在一些问题和薄弱环节，取得的成效与党和政府的要求还有一定差距，还不能完全满足人民群众对合法、诚信、健康广告的期望和需求。

    一是广告市场整治还未达到预期目标。近几年我们持续开展广告市场整治，采取一系列措施，规范广告发布活动，有力地促进了广告市场秩序的好转。但由于利益驱动、诚信意识缺失等原因，违法广告还在一定程度上存在，相对于其他类别的广告，虚假违法医药广告屡禁不止的问题仍比较突出，特别是一些地区和部分媒体发布虚假违法医药广告的现象还很严重。虚假违法医药广告欺骗和误导患者，危害人民群众的健康安全，扰乱市场秩序，影响社会稳定，老百姓反映强烈,整治虚假违法广告工作还任重道远。

    二是监管执法责任还没有完全落实到位。规范广告市场秩序是一个极其漫长而艰苦的进程，随着整治工作的持续开展，一些地方对整治工作的长期性、艰巨性思想准备不足，面对繁重的日常监管工作和整治任务，产生了松懈麻痹思想，对上级交办、有关部门移送、监测发现和群众举报的严重违法广告查办不及时，对一些严重违法广告处罚力度不够，执法中有些标准尺度掌握的还不一致，对广告发布环节的监管失之于宽，失之于软。一些广告监管制度还需要在落实上下功夫，广告监管执法的机制、体制需要进一步创新和完善。

    三是科学监管的能力和水平亟待提高。目前广告监管的现状，一方面是广告经营单位数量多，平均规模小，广告制作和发布质量低，广告诚信度不高，监管工作量大。面对众多管理对象，传统粗放的广告监管模式已不适应高效能监管的要求，监管方式需要向精细转变，实施分类监管、科学监管。另一方面随着新兴媒体层出不穷，监管范围逐步扩展，广告监管工作遇到更多新事物、新问题，需要积极介入监管，向高端领域延伸，目前广告监管队伍总体素质还不能完全适应新形势、新任务的要求，监管层次和水平与监管对象和广告活动的新特点、新变化不相适应。

    四是现行法律不能适应新形势下规范广告市场的需要。随着社会经济形势的不断发展，目前广告法律、法规滞后问题凸现出来，特别是存在一些法律空白点，对互联网、手机短信等新媒体广告的规制缺乏相关规定，对虚假广告和误导广告没有制定具体的认定标准，对广告活动相关人特别是广告代言人没有明确责任，对社会危害性大的医药等违法广告处罚力度过轻，不能达到应有的惩戒效果，监管执法机关还缺少行政强制措施，导致执法存在困难。这些问题都亟需我们抓紧研究解决。

四、对今年广告监管工作的希望和要求

    去年底召开的全国工商行政管理工作会议对今年的广告监管工作已经作了全面部署，面对当前新的形势和承担的任务，广告监管部门要乘势而上、再接再厉，抓好落实，努力创造新业绩，不断开创新局面。

（一）统一思想，坚定信心，不断增强广告监管工作的责任感和使命感。

    广告监管工作是工商行政管理部门的重要职能，加强广告监管，整治虚假违法广告，是维护市场经济秩序、构建和谐社会的重要举措，有利于促进广告业健康发展，有利于充分发挥广告在促进经济社会又好又快发展的作用。各级工商部门要进一步增强对整顿规范广告市场秩序重要性和紧迫性的认识，充分认识到整顿规范广告市场秩序、打击虚假违法广告、维护消费者合法权益，直接关系到党和政府的形象，关系到人民群众的切身利益，是对政府执政能力的考验，要从贯彻落实科学发展观、促进社会和谐发展的高度，进一步统一思想，坚定信心，增强广告监管工作的责任感、使命感，不辜负党和人民的殷切期望。

（二）按照“四个只有”要求，努力营造健康有序的广告市场环境。周伯华局长在去年提出的坚持“四个只有”要求，各级广告监管部门要认真领会，努力践行，切实履行好广告监管职责。

    一是依法加强广告市场监管，严厉查处虚假违法广告。社会各界和广大群众十分关注广告问题，每年全国人大、政协会议的建议、提案也集中反映了人民群众的意见。广告监管是“三定方案”赋予工商部门的基本职责，行政执法是我们履行职责的基本手段。履行广告监管职责，依法打击虚假违法广告，维护文明诚信的广告市场秩序，是工商部门的职责所在，事关维护群众切身利益和社会和谐稳定的大事，也是得民心、顺民意的好事。我们的广告监管工作一直是基于公众利益的监管，只有依法加强广告市场监管，严厉查处侵害消费者切身利益的虚假违法广告，广告监管部门才能树立公平公正的执法权威。

    二是实施科学广告监管，促进媒体广告健康发展。广告监管工作涉及面广、环节多，尤其对媒体广告的管理政策性强，需要正确协调和处理广告监管与促进媒体广告发展的关系。媒体是广告发布的最后环节，加强媒体广告监管可以有效防止虚假违法广告的传播，不能由于媒体的特殊地位和照顾媒体利益，对媒体广告监管时紧时松，致使违法广告屡禁不止、屡查屡犯。越是抓发展，越要强化监管，要做到一手抓监管，一手抓发展，使科学监管、促进发展、提高媒体社会责任、维护国家利益的工作，成为广告业发展的有力驱动。广告监管部门只有立足科学监管，不断提高广告诚信度和媒体公信力，才能在服务媒体广告发展中有充分发挥职能作用的地位。

    三是落实广告监管执法责任，切实维护消费者合法权益。查办侵害消费者合法权益的虚假违法广告，直接涉及到对人民群众的态度和感情、政府与群众的关系、社会和谐稳定。要增强敏感性，及时将危害和不良影响有效控制和消灭在萌芽状态，防止蔓延和传播，防止因处理不当引发或激化矛盾；要严格落实行政执法责任制，认真执行案件查办落实情况报告制度，完善案件查办工作机制，提高查办效率，及时查办上级交办、有关部门移送、监测发现的广告案件；要高度重视人民群众对虚假违法广告的投诉举报，认真做好处理工作，做到件件有着落，及时反馈处理结果。只有认真履行监管执法责任，切实维护人民群众的切身利益，广告监管工作才有群众拥护和支持的根基。

    四是加强广告监管队伍建设，提高广告监管执法效能。随着广告行业飞速发展，新媒体不断涌现，广告活动主体日益多元化，传播渠道越来多样化，监管领域不断扩大延伸，广告监管面对的挑战也越来越大。总局提出的实现“四个转变”、达到“四高目标”对广告监管人员提出了更高的标准和目标。要按照“三个过硬”要求，全面加强广告监管队伍素质建设，做到政治过硬、具有高度的政治敏锐性和大局意识，业务过硬，具备较高广告法律知识水平和查办案件能力，作风过硬，具备清政廉洁、秉公执法、执政为民的工作作风。只有建设一支敢监管、能监管、会监管的高素质广告监管队伍，提高广告监管执法效能才有牢固的基石和保障。

（三）明确目标，突出重点，狠抓落实，努力开拓广告监管工作新局面。

    一要明确目标，做好牵头工作。《2010年虚假违法广告专项整治工作实施意见》已下发各地。《实施意见》是部际联席会议单位共同研究制定，指导性、操作性都很强，工商部门作为牵头单位，要创新工作思路，细化工作措施，会同联席会议成员单位，研究制定落实方案，积极协调、服务、配合各部门工作，督促、推动各部门落实整治措施，着力解决本地区媒体广告的突出问题，共同加大对虚假违法广告的整治力度，力求使本地区群众反映强烈的违法医药广告得到有效治理，违法广告屡禁不止的现象得到有效遏制，媒体广告发布活动得到有效规范，媒体广告违法率明显下降。

    二要突出重点，把各项具体措施落到实处。《实施意见》明确了今年广告市场整治的重点，各级工商部门要紧紧围绕整治重点，在落实上下功夫。要强化广告发布前审查把关，规范媒体广告发布活动，积极会同媒体主管部门指导和监督媒体单位落实、履行广告审查责任，推动媒体加强行业自律；要强化广告发布中动态监督，进一步加强广告日常监测检查，充分发挥广告监测的预警作用，及时处置监测发现的违法广告，积极配合行业主管部门和媒体管理部门，加大对违法广告源头和发布环节的治理；要强化广告发布后依法查处，加大对虚假违法广告的处罚力度, 积极协助和支持有关部门对发布违法广告的广告主、广告发布者以及涉及的产品采取行政处理措施。

    三要加强执法联动，增强整治合力与实效。《实施意见》特别明确了建立健全监管执法工作协调联动机制，要求进一步完善信息通报制度，建立部门间沟通渠道，实现监测数据共享和综合利用；要加强部门间工作衔接，充分利用各自监管的职能和手段，采取行政处理、经济处罚、责任追究等多种措施，形成有效的综合监管合力，增强处罚措施的联动效能，协同查办严重虚假违法广告涉及的广告发布者、广告经营者、广告主；要积极推动建立和落实新闻媒体单位发布虚假违法及不良广告行为领导责任追究制。

    四要落实属地监管,促进监管执法到位。广告监管部门要增强大局意识和责任意识，对当地广告市场、广告发布媒体全面监管、全面负责，按照属地管理、分级负责，谁监管、谁负责的原则，建立健全责任制度；要强化日常监管，明确广告监管任务，落实广告监管责任；要加强对辖区广告主、广告发布媒体的监管，进一步明确和划分省、地市、区县、工商所四级监管执法权限，理顺监管执法分工，促进监管执法到位。对疏于监管、执法不严，使所辖区内虚假违法广告屡禁不止，社会对广告市场现状反映强烈，媒体广告违法率居高不下，发生影响社会稳定的严重违法广告案件，要追究相关责任人的责任。

    五要加强组织领导，强化执法监督检查。广告市场监管是维护人民群众切身利益的重要工作，各地要高度重视广告监管工作，主要领导要经常过问，分管领导要亲自指导，广告监管部门要具体落实实施，加强系统广告监管工作的指导检查，有力有序地推进广告专项整治工作；要进一步完善广告监管执法体系和体制，严格落实行政执法责任制，切实规范执法行为；要进一步加强执法监督检查，定期通报案件查办落实情况，加大重点广告案件的督办和指导力度，把查办违法广告案件数量和质量作为考核工作的重要依据，努力提高广告监管执法能力和水平。

    六要加强协调配合，全力完成各项整治任务。广告监管部门承担各项整治任务繁多，工商部门要当好主力军，进一步深入推进虚假违法广告专项整治工作，要积极发挥职能作用，配合有关部门全面整治互联网和手机媒体传播淫秽色情及低俗信息，继续深入清理整治网上非法“性药品”广告、性病治疗广告和低俗不良广告；着力做好药品广告整治工作，严厉打击利用互联网等媒体发布虚假药品广告行为；密切配合广播影视行政部门整顿规范电视购物行业，严格监管电视直销广告。各地要利用各部门开展整治的有利契机，借力推进广告市场整治工作，加强协调配合和执法联动，确保整治工作取得实效。

    同时，工商部门要充分发挥牵头作用，积极协同党委宣传部门加强媒体广告内容导向管理，引导和促进媒体坚持正确的广告导向，协同广播影视、新闻出版行政部门监督媒体单位切实履行广告发布审查的法定责任，推动建立和落实新闻媒体单位发布虚假违法及不良广告行为领导责任追究制。要协同食品药品监管部门加强药品、保健食品、医疗器械广告发布企业的监督检查，及时处理严重虚假违法广告涉及的药品、保健食品、医疗器械及相关企业，协同卫生行政、中医药管理部门加强医疗机构广告发布行为的监管，及时处理发布违法广告的医疗机构。要协同政府新闻办、通信管理部门，及时处理擅自从事互联网信息服务的互联网站，协同公安机关严厉打击发布虚假广告的犯罪行为，依法惩治犯罪行为人，协同监察机关和纠风办加强对有关行政机关依法行政、履行监管职责情况的监督检查。

    还要强调一点，上海世博会将于5月1日至10月31日在上海举办，这是我国继奥运会之后举办的又一次世界性盛会，参展国家之多、活动规模之大、参观人数之众、时间跨度之长、涉及范围之广，在其他大型国际活动中是少见的。办好上海世博会，对展示中华民族五千多年的灿烂文化、展示新中国成立60周年，特别是改革开发30多年的辉煌成就、展示我国各族人民为实现全面建设小康社会目标而团结奋斗的精神风貌都具有重要意义。日前，总局已下发《关于充分发挥广告监管职能作用为上海世博会营造良好广告市场环境的通知》，对服务上海世博会提出明确要求，各级工商部门要切实加强上海世博会期间的广告市场监管，全力为上海世博会的圆满成功营造良好的市场环境。

    同志们，今年的广告监管任务具体而明确，工作相当繁重，不能有丝毫懈怠思想。我们担负的职责艰巨而又光荣，希望大家在现有工作的基础上，振奋精神、迎难而上、坚定信心、再接再厉、开拓进取，圆满完成今年的工作，为加快经济发展方式转变、促进经济社会又好又快发展做出新的更大贡献。

    此时此刻，青海玉树的抗震救灾工作还在进行当中。危难时刻，中央领导同志纷纷赶赴灾区、心系灾区，始终与灾区人民在一起，中国广告社会责任的“集结号”再度吹响。4月18日，也就是8天之前，在玉树孤儿学校板房教室的黑板上，胡锦涛总书记郑重写下了“新校园，会有的！新家园，会有的！”，并领着孩子们大声朗读。我们广告工作者要牢牢铭记这一刻、这一幕。在几天前的“全国广告协会秘书长工作会议”上，我提议及时开展以“新校园，新家园”为主题的公益广告活动，彰显玉树灾区救援的广告责任、凝聚玉树灾区重建的广告力量。一方有难、八方支援、各展专长、共克时艰，这是我们的使命所托、义务所系。事实一再证明：广告的行业使命，源于国家和民族发展的需要；中国广告监管，必须是基于公众利益的；中国广告业的科学发展，必须是基于监管、发展、社会责任、国家利益“四轮驱动”的。

    同志们，最后我想用一段纪实的文字作为结尾，引领大家再次把目光投向青海、投向玉树，在虔诚祈愿的同时，体味什么是广告的社会责任、什么是广告的国家利益——

    昨天（4月21日），是全中国哀悼的时刻。庄严的五星红旗低垂在半空，全世界最大的公民群体——13亿中国人，为青海玉树地震逝去的2000多同胞致哀。直到2010年4月14日7时49分以前，玉树在中国还是一个鲜为人知的地名。突如其来的灾难，把13亿中国人的注意力瞬间带到这个地方。这不仅是中国，也是全人类在海拔4000米处最大规模的一次救援。

    中华民族，是一个多么不容易的人群，“多难兴邦”就是她的文明史的写照。然而，中华文明延续着，统一的中国延续着。这里容纳了一切，包括灾难以及对灾难的抗拒。这块土地上古往今来的种种变故，垫高了中华民族的心胸。在中国，惊人的爆发力和惊人的团结总是面对灾难时中国人的双重表现，它们共同塑造了中华民族的性格。

    玉树地震中的遇难者，中国会记住你们、缅怀你们；玉树地震的幸存者，中国会慰问你们、祝福你们。在过去的岁月里，在从今天开始的日子里，我们同为中华儿女，共同承受这块土地上发生的一切，分享同一个未来。这份同胞情将长存天地。

    谢谢大家！